基层检察机关构建矛盾纠纷实质性化解机制的方法路径探析
张 国 易宗涛
习近平总书记强调：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”这充分说明了基层化解矛盾纠纷的重要性，将矛盾纠纷化解在基层，能切实减少当事人“诉累”“访累”，能真正增强人民群众获得感、幸福感和安全感。基层是化解矛盾纠纷的最前沿和第一线，在矛盾纠纷化解过程中，检察机关承担着重要职能，发挥着重要作用，必须主动作为，担当善为，高质效办好每一个案件，以高质效的检察履职助力矛盾纠纷在检察环节实质性化解。
一、价值衡量：基层检察机关在化解矛盾纠纷中的重大意义
（一）基层检察机关化解矛盾纠纷是全面贯彻习近平法治思想的应有之义
习近平总书记强调，“法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作”，精准概括了政治与法治相统一的关系，习近平总书记在领导党和人民全面依法治国过程中，形成了习近平法治思想，习近平法治思想是检察机关依法履行职责的科学指南，我们必须深入学习贯彻习近平法治思想，必须坚持党的领导，坚持讲政治与讲法治有机统一，充分运用法治力量、法治方式参与矛盾纠纷化解，在法治轨道上促进矛盾纠纷得到实质性化解。基层检察机关是离人民群众最近的检察院，化解矛盾纠纷的效果直接影响到人民群众对公平正义的评判和感受，基层检察机关通过依法化解矛盾纠纷，能够让人民群众直观感受到公平正义，能够厚植党的执政根基，增强人民群众对法治的信仰，形成人人信仰法治的良好局面，这也是全面贯彻习近平法治思想的应有之义。
（二）基层检察机关化解矛盾纠纷是践行以人民为中心的发展思想的现实需要
习近平总书记强调：“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这为司法机关履职提供了根本遵循，这也是司法机关履职的出发点和落脚点，检察机关作为司法机关，必须始终践行以人民为中心的发展思想，坚持为人民司法。当前，中国特色社会主义事业已经进入新时代，我国社会的主要矛盾已经变成人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，主要矛盾的变化必将对法治建设提出更高的要求，人民群众对民主、法治、公平、正义的期望也变得更高。基层检察机关作为群众家门口的检察院，是践行以人民为中心的发展思想的第一站，人民群众能否感受到公平正义，基层检察机关具有重要的使命，对于人民群众的矛盾纠纷，基层检察机关的处置、处理情况将直接关系到人民群众对公平正义的感受，唯有实质性化解人民群众的矛盾纠纷，才能让人民群众能感受、可感受、感受到公平正义，才能把以人民中心的发展思想践行好和落实好，依法化解矛盾纠纷已经成为践行以人民为中心的发展思想的现实需要。
（三）基层检察机关化解矛盾纠纷是坚持和发展新时代“枫桥经验”的具体实践
新时代“枫桥经验”为矛盾纠纷化解提供了蓝本，具有深远的指导意义，检察机关必须深入学习和领悟新时代“枫桥经验”的本质和要求，依法履行职责，发挥好法律定分止争的作用，用心用情化解矛盾纠纷。基层检察机关离人民群众最近，受理的人民群众矛盾纠纷往往也是最多和最集中的，基层检察机关如何化解矛盾纠纷，如何把矛盾纠纷化解好，是摆在基层检察机关面前的一个重大课题。基层检察机关必须提高政治站位，将化解矛盾纠纷作为坚持和发展新时代“枫桥经验”的具体实践，通过实质性化解矛盾纠纷，将矛盾纠纷化解在萌芽状态，实现矛盾不上行、风险不外溢的良好效果，真正通过依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，彰显新时代“枫桥经验”化解矛盾纠纷的重要价值和功能。
（四）基层检察机关化解矛盾纠纷是履行宪法和法律赋予监督权利的职责所在
矛盾纠纷的形成往往是多方面的因素共同作用的结果，可能有历史的原因，有当事人之间的冲突，也有职能部门的履职不充分等各类因素。宪法和法律赋予人民检察院法律监督职责，检察机关化解矛盾纠纷的过程即是履行监督职责的过程，可以说，化解矛盾纠纷属于履行法律监督职责的一种重要方式。检察机关通过依法能动履职，倾听当事人诉求、主动查明信访事实等方式，充分了解职能部门是否依法履职、充分履职、公正履职，及时有效发现监督线索，并围绕实体和程序强化分析研判，以实质化审查找准信访原因，分门别类、标本兼治化解矛盾纠纷。对于法律认识偏差的信访人及时进行释法说理，对于心理预期未实现的信访人及时疏导情绪，对于程序或实体违法的信访案件则依法纠错，督促相关职能部门依法履职，切实维护当事人合法权益。基层检察机关作为矛盾纠纷化解的主战场，必须将化解矛盾纠纷与强化法律监督职责相结合，将监督刚性与“化解柔性”相结合，敢于监督、善于监督，在履行法律监督职责过程中更好化解矛盾纠纷。
二、困境反思：涉检矛盾纠纷产生的原因分析
百年前，中国共产党在风雨飘摇中点燃希望的火焰，将民主与法治的思想播种，1921年，《中国共产党第一个纲领通过》，这是党的历史上制定的第一部法规。1949年，《共同纲领》面世，1954年，“五四宪法”诞生，1982年，“八二宪法”诞生，2011年，中国特色社会主义法律体系形成，2017年，对全面依法治国提出新任务，2020年，《民法典》通过，首个法治中国规划发布。纵览中国的法治建设历史，可谓之在短短几十年发生了翻天覆地的变化，取得举世瞩目的成就，甚至在短短几十年就完其他国家可能需要数百年时间才能走过的路程，中国的法治建设史是一部超越式的发展历史，这当然有积极的作用，但同时也会带来法治建设“历史性和共时性”之间的矛盾。正是基于法治建设的这种复杂性，往往会带来法治建设的一些实践难题，其中，矛盾纠纷的产生就是法治建设难题的一种外在表现形式。当然，矛盾纠纷产生的原因是多方面，笔者通过对近年来H省E市检察院办理的信访案件进行分析，发现涉检矛盾纠纷产生的原因是多方面的。
（一）社会方面的原因
1.信法不信访的社会氛围尚未形成。一方面，中国的人治社会历史久，受中国传统文化的影响，老百姓的“青天意识”根深蒂固，产生了“信上不信下”的思维惯性，当自己的权利受到侵害时，只相信通过不断向上级部门和领导反映才能真正解决自己的问题，将维权寄希望于“青天大老爷”式的领导干部，而不是寄希望于“法律的武器”。另一方面，随着我国的法治宣传教育深入开展，群众的法律意识、维权意识得到显著提高，不可否认，在法治的过程中可能会存在个案不公正的现象，同时，网络舆论又放大和带偏这种个案不公正的影响，引发不明真相群众的误解，造成老百姓对法治的认同感和信任感降低。除此之外，实践中部分人员并没有建立对法治的信仰，而是在“诉讼”或“信访”过程中尝到“甜头”后，继而将法律作为自己牟取利益的“工具”来使用，通过给职能部门施加压力以试图改变职能部门的决定，这显然与我国法治社会建设理念背道而驰，不利于全社会法治氛围的形成。
2.社会转型期的利益冲突。在任何一个社会，社会问题都是无处不在、无时不有的，社会问题是一种常态的存在，在转型期的社会，社会问题更是复杂多样。在经济发展过程中，由于当时客观条件的限制，由于历史的种种原因，会有许多历史遗留问题。当前，我国社会的主要矛盾发生了变化，加之改革已经进入深水区和攻坚期，涉及到各方面的利益难免会产生冲突，在新旧转换过程中，势必会遇到许多新问题。在解决这些历史问题和新问题过程中难免会产生矛盾纠纷。当人民群众的矛盾和纠纷没有得到妥善解决，久而久之这种矛盾纠纷就会愈演愈烈，进而产生新的更大的矛盾纠纷，使得矛盾纠纷的化解工作变得更加复杂，对司法的要求也变得更高，处理不好，就会成为风险隐患，甚至影响社会稳定和经济发展。
（二）检察机关的原因
1.新司法理念更新不及时。检察机关的案件大部分在基层，基层检察机关案件体量大，员额检察官数量少，导致案件办案压力大，案多人少是基层检察机关亟待解决的矛盾。检察官在办案实践过程中，因为办案量大的原因，对新司法理念学习不深入，研究不透彻，落实不及时，可能存在就案办案、机械司法的问题，一是政治敏锐性不强，在办案中不善于从政治上看，没有充分运用政治思维和政治智慧办理案件，没有将讲政治与抓业务做到有机统一；二是司法为民的宗旨意识不够强，没有树牢“小案不小办、小案不小看”的宗旨意识，没有透过案件看本质，可能存在“结案了事”的工作态度，在具体办案过程中容易导致当事人“法结”未解，又增“心结”，从而导致矛盾纠纷难以化解。
2.检察听证和司法救助的作用发挥不充分。检察听证承担着“兼听则明、偏信则暗”的重要功能，能够让当事人有理能讲，有冤能伸，有怨能说，是实质性化解矛盾纠纷的重要载体。司法救助“一头连着百姓疾苦，一头连着司法关怀”，能够有效化解因生活困难引发的矛盾纠纷，彰显司法温度。可以说，检察听证和司法救助是检察机关化解矛盾纠纷的重要工具，但实践中，检察听证和司法救助的作用发挥不充分。检察听证方面具体表现为，检察听证在适用中可能存在选择性，对于何种案件属于“重大、疑难、复杂”案件以及何种案件属于“人民检察院认为确有必要”的案件缺乏统一规范的实践认定标准，检察听证邀请的听证员缺乏匹配性，实际操作中可能存在邀请“熟面孔”而非根据个案具体情况邀请专业听证员，从而限制了检察听证效果的发挥。司法救助方面具体表现为，对司法救助适用的案件范围和适用标准存在不同认识，可能存在将“息诉罢访”作为司法救助适用的标准，反而导致救助工作信访化的现象。
3.协调联动的合力尚未形成。矛盾纠纷的产生的原因是多种因素造成的结果，所谓“解铃还须系铃人”，必须形成合力从根源上化解矛盾纠纷。但是实践中，合力效力不够明显，从内部看，“四大”检察协同履职做的不够，当前矛盾纠纷化解主要依靠控告申诉部门，没有将化解矛盾纠纷化解贯穿于检察办案各环节和全过程。从外部看，化解矛盾纠纷不是检察机关一家的事情，检察机关不能大包大揽，而应该制定科学有效的矛盾化解机制，真正从源头上进行化解。当前，在党委政法委的协调领导下，职能部门形成了矛盾纠纷化解的联动机制，矛盾纠纷化解取得了一定的效果，但在具体实践中，也存在一些问题。比如个别职能部门仍然存在“各人自扫门前雪”的思想认识，执行联动机制的主动性和积极性不足，导致在具体矛盾化解过程中仍然产生“各自为战”的现象，没有形成协调联动的合力，最终导致矛盾纠纷化解效率不高，化解质效不高。
4.检察干警履职综合能力有待提高。2024年1月，全国检察长会议强调，“化解矛盾决不只是控申检察部门的责任，要在检察办案各环节推进矛盾纠纷实质性化解”。这对检察干警履职提出了更高要求。但干警在实际履职过程中，还存在诸多不足。一是检察干警综合履职、能动履职能力不足，在办案中往往只注重案件定性和法律适用是否符合法律要求，更多关注案件本身是否符合逮捕、起诉要求，而不注重在起诉、批捕等环节将矛盾化解贯穿办案始终；二是办案能力存在不足，由于办案“经验惯性”或者法律认识错误，导致办案出现瑕疵或错误，从而产生新的矛盾纠纷；三是司法接待窗口干警的群众工作能力存在不足。作为受理矛盾纠纷的最前沿，窗口接待工作的好坏在一定程度上决定矛盾纠纷能否得到有效化解。当前，基层检察机关信访接待人员虽然有较高的学历，但由于缺乏实践锻炼导致群众工作能力不足，往往长于法言法语，却短于“方言方语”，接待时的“直来直去”容易导致来访人员产生误解，使得矛盾加深，不利于矛盾纠纷化解。
（三）当事人个人方面的原因
1.对检察监督的认知存在偏差。我国宪法规定，检察机关是法律监督机关，这是宪法赋予检察机关的权利，这也是检察机关的神圣职责。随着人民群众法治意识的提高，人民群众对检察机关具有监督职能的情况也有了一定的认知和了解，但在在司法实践中，人民群众对检察机关的监督职能的认知可能是片面的，容易想当然地认为检察机关可以监督所有的执法部门、监督所有的执法活动。这样的认知容易造成当事人只要对相关执法部门的执法行为不满，就申请检察机关进行监督，若监督事项不属于检察机关的监督范围或检察机关不具有管辖权，检察机关给当事人充分解释后，当事人仍然认为检察机关作为监督机关就应当对执法部门进行全方位、无死角的监督，仍然非常执着地认定检察机关应当开展监督，若检察机关不开展监督，则会认为检察机关不作为，从而造成矛盾纠纷升级和上行。
2.部分当事人具有偏执型的人格。不可否认，大部分上访人上访当然有正当的理由和合理的诉求，其上访是为了维护自己的合法权益。但同时，我们也应该看到，部分上访人员可能具有偏执型人格，总认为自己是正确的，精神偏激是其上访的主要原因，将上访变成自己的情感依靠或者是精神寄托，其为了宣泄情绪容易将表达诉求变成一种无理取闹的闹剧，司法实践中，当这种偏执型人格的诉求没有得到满足时，反而会产生新的刺激，导致偏执情绪更加严重，让当事人产生检察机关不愿意监督，或者没有依法处理自己案件和诉求的错觉，进而造成当事人一意孤行，于是乎便长期上访、闹访和缠访，严重浪费司法资源。
3.部分当事人认为有利可图。部分信访人认为“会哭的孩子有奶喝”，将信访作为一种牟利的工具，其上访的根本目的不是为了维护自己的合理诉求，而是为了追求更多更大的不合理的利益，这类人在上访过程中，错误地认为职能部门会因为“怕事儿”而选择妥协，认为“不闹事情得不到解决、小闹只能得到小解决、大闹才能得到大解决”，将上访当成自己的工作，经常通过闹访、缠访、越级上访和职能部门“打擂台”，走向秩序的对立面，利用法律的规定或漏洞无止境的进行滥访或滥诉，从而给职能部门施加压力，进而牟取到自己的非法利益。长此以往，会造成恶劣的社会影响，严重影响公权力机关的公信力。
三、机制构建：基层检察机实质性化解矛盾纠纷的路径探析
基层检察机关要实质性化解矛盾纠纷，根本在于法治化，核心在于效能化，关键在于系统化，务必要坚持系统思维，法治观念，坚持以人民群众能感受、可感受、感受到公平正义为标准，构建矛盾纠纷实质性化解机制，推动矛盾纠纷实质性化解。
（一）谋局：以政治引领推动矛盾纠纷实质性化解
1.立足全局。化解矛盾纠纷是一项系统性工作，要提高政治站位，充分认识到矛盾纠纷化解对推进中国式现代化、建设美丽中国的重大意义，要在党委的统一领导下，依法开展矛盾纠纷化解工作，通过发挥党委统领全局的作用，站在全局的角度，对矛盾纠纷化解工作进行谋划和部署，将矛盾纠纷化解工作作为党建和政治建设的重要工作，把党的建设与化解矛盾纠纷相结合，与基层社会治理相结合，创新探索“党建+多元化解模式”，发挥党建在矛盾纠纷化解过程中的纲领性作用。
2.服务大局。检察工作必须坚持为大局服务，为人民司法，为法治担当，要将化解矛盾纠纷与服务经济社会高质量发展相结合，要将化解矛盾纠纷与让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义相结合，要将化解矛盾纠纷与让人民群众感受到结果公平和效率公平相结合。要始终秉持矛盾纠纷不化解，就会影响经济发展和社会稳定的大局观念，始终将为人民群众解决合理诉求，维护合法权益作为检察履职的关键点，从讲政治、顾大局的角度去依法化解矛盾纠纷。
3.构建格局。应勇检察长强调：“化解矛盾决不只是控申检察部门的责任，所有业务条线都要树立实质性化解的理念，要在检察办案各环节推动矛盾纠纷实质性化解”。基层检察机关作为矛盾纠纷化解的主战场，必须深入领会应勇检察长的讲话精神，坚持一体履职、综合履职，充分履行“四大检察”职能，形成部门密切配合、协同联动，共同化解矛盾纠纷的工作格局。
（二）谋实：以强基固本推动矛盾纠纷实质性化解
1.压实责任。积极投身矛盾纠纷化解工作，就是为党尽责、为民服务的最直接体现。要抓紧抓实领导责任，完善领导包案制度，落实重大、疑难、复杂案件由院领导进行包案处理，充分发挥院领导社会公信力方面的优势，提高人民群众对检察工作的信任程度，同时，院领导往往具有丰富的办案经验和群众工作能力，可以使得矛盾纠纷更好、更快得到化解。
2.夯实措施。坚决落实首办责任制，明确首办责任人工作职责，加强内部监督管理，建立信访案件工作台账，将检务督察与信访案件办理相结合，确保信访案件从受理到办理到办结全程有章可循、有据可查，确保每一起信访案件都能得到及时、有效、公正办理，确保每一起矛盾纠纷都能第一时间得到化解。同时，也要坚持事实求是的原则，结合该类案件实际数量可能较大，院领导还兼具行政工作的客观情况，对于首次申诉的一般信访案件，如果不属于重大、疑难、复杂案件，院领导可以通过“依程序督办”的形式办理案件，通过督办保障案件办理实效。
3.落实保障。队伍保障是矛盾纠纷化解的基础工作，要建立学习教育和培训机制，通过党建引领、业务培训、现场教学等形式，不断提升检察干警的群众工作能力，让检察干警熟练掌握疏导来访人情绪和进行释法说理的工作方法，学会动之以情、晓之以理，保障矛盾纠不在检察环节升级或恶化。同时，拓展特邀检察官助理制度适用范围，积极邀请具有心理学、教育学等专业知识背景专业人才作为特邀检察官助理参与案件办理，使特邀检察官助理既能运用专业知识在现场帮忙疏导信访人情绪，助力矛盾纠纷化解，同时又能为检察人员传授心理疏导相关知识，提高检察人员工作能力。
（三）谋新：以管理之变推动矛盾纠纷实质性化解
1.理念创新。理念是行动的先导，理念之变是内生动力之变，化解矛盾纠纷必须科学运用习近平法治思想来认识和分析矛盾变化的深刻内涵，坚持讲政治与讲法治相统一，坚持法治思维和法治方式，坚持将执行党的政策与执行国家法律相统一，坚持在法治轨道上依法化解矛盾纠纷。最高人民检察院提出“三个善于”，有力解决了检察机关在司法实践中可能存在的机械办案和就案办案问题。化解矛盾纠纷，就必须避免机械办案，就案办案，这就要求我们必须转变司法理念，坚持“三个善于”，通过高质效办好每一个信访案件，确保依法化解矛盾纠纷，让矛盾纠纷化解做到于法有据、以理服人，以情动人。
2.机制创新。完善检察听证和司法救助机制，以机制创新促进矛盾纠纷更好化解。对于检察听证机制，一是要做到应听证尽听证，不断拓宽听证案件范围，实现四大检察听证全覆盖；二是要优化听证员的选用，坚持专业性和社会性相结合，既邀请具有较高威望的基层工作者，亦邀请相关领域专家、值班律师担任听证员，让信访人员更加认同听证工作；三是要保证听证员独立发表意见，让听证员在了解案情和缘由的基础上全面、客观发表意见，确保问题客观、公正得到处理。对于司法救助机制，一是树立“主动救助”的工作理念，在信访案件办理过程中，结合具体案情，要主动告知当事人具有申请国家司法救助的权利，彰显司法善意和人文关怀；二是完善司法救助金的审批程序，积极向同级党委政府的请示汇报，推动实现救助资金由办案机关自主审批，真正发挥司法救助金“救急就困”作用；三是坚决避免将接受司法救助作为息诉罢访的条件，这样会让信访人滋长“会哭的孩子有奶喝”的思想，同时也不利于矛盾纠纷从根源上得到解决。
3.方法创新。化解矛盾纠纷要变“被动”为“主动”，通过创新工作方法，变“上访”为“下访”，促进矛盾纠纷前端化化解。一是用足用好检察听证化解矛盾纠纷。通过开展上门听证，在群众家门口听取意见，将矛盾纠纷及时化解在萌芽状态，通过开展综治中心听证，将听证与调解相结合，促进矛盾纠纷“面对面”“一站式”化解。二是充分开展司法救助化解矛盾纠纷。通过加强“四大检察”职能的协同联动，对办案中发现的司法救助线索及时开展司法救助，同时控告申诉部门亦积极摸排司法救助线索，对符合救助条件的及时开展救助，从源头避免因案致贫成为矛盾纠纷的起源点。三是注重做好轻罪治理化解矛盾纠纷。全面准确贯彻宽严相济刑事政策，创新“不起诉+”办案举措，依法行使不起诉权。探索建立赔偿金提存、社会公益服务等机制，对于犯罪嫌疑人有赔偿意愿但尚未获得被害人谅解的，及时通过公证机构对赔偿金进行提存，并充分发挥检察调解作用，促进双方和解。对于犯罪嫌疑人积极参与公益服务的，在法律范围依法从宽处理。切实发挥轻罪治理消除对抗、化解矛盾的作用。
（四）谋全：以系统思维推动矛盾纠纷实质性化解
1.预防为先。习近平总书记强调：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”我们运用法治方式化解矛盾纠纷亦是一样，既要用心用情化解已经存在的矛盾纠纷，更要多想一步，先行一步，未雨绸缪，对矛盾纠纷做好预防，推动矛盾化解关口前移。一方面打通“内循环”，通过加强控申职能部门与其他业务职能部门的联系，将矛盾纠纷提前解决在检察办案各环节；另一方面推动“外循环”，积极向党委、党委政法委汇报，建立党委领导、政府部门参与、司法机关协同的矛盾纠纷协作机制，及时通报信访线索，加强信息研判，让司法环节调解与行政调解、人民调解、行业调解快速联动，形成合力，做到早通报、早研判、早处理。
2.普法为要。按照“谁执法谁普法”是原则，积极开展普法，增强全民法治观念，培育全社会法治信仰，具体到检察工作中，一方面要把释法说理贯穿于案件办理的全过程。另一方面要通过法治进社区、进乡村、进校园等形式开展普法，坚持实体法和程序法并重原则，不仅让人民群众了解自己有哪些合法权益，更要让人民群众掌握维护自身合法权益的正确方法，引导广大群众用合理、合法的方式解决问题，让他们不仅依靠法律、信仰法律，而且遵守法律、敬畏法律，预防性化解矛盾纠纷，推动法治社会建设。
