长江流域生态保护司法共治的实现路径
——以习近平法治思想的生态文明实践为视角
建始县人民检察院史常富
长江是中华民族的母亲河，是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道，也是中华民族走向伟大复兴的重要支撑。长江经济带生态地位突出，保护好长江流域生态环境是推动长江经济带高质量发展的前提。习近平总书记强调，“保护生态环境，必须依靠制度、依靠法治”, 这是习近平法治思想在生态环境保护中的实践深化和科学运用，是指引我们紧紧抓住运用法治思维和法治方式解决生态文明建设问题的“牛鼻子”，也是推进长江流域综合治理的基本原则。
一、长江流域生态保护的基本遵循
流域同时具有地理位置、水文气象、生物种类、植被度、湖泊率等自然生态属性和整体性、关联性、区段性、层次性、差异性、开放性等社会经济属性，是经济、社会和自然相互有机融合的复杂系统。流域治理是保护流域健康和经济社会发展的重要手段，如何提高流域治理现代化水平，关键在一个“共”字，而法治是做好“共”字文章，实现流域协同“共治”的最好方式。
（一）经济属性与法治属性相统一
生态文明建设法治保障是生态文明建设的必由之路，也是实现全面依法治国目标的重要内容。一直以来，人类关注更多的是流域的经济属性，很多时候通过牺牲自然属性来肆意放大经济价值，以致对生态环境造成了严重损害，甚至陷入“先污染后治理”的怪圈。发展流域经济必须尊重自然、顺应自然、保护自然，当然也要通过环境保护、流域治理为人类生产生活服务，二者应当是辩证统一的关系。发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不能舍弃经济发展而缘木求鱼。应当通过流域综合治理寻求一个平衡角度，处理好人与自然生态之间的关系，顺应流域水循环自然规律以及伴随的社会经济发展过程，在合理保护、修复和开发利用中探索人与自然和谐共生。把经济发展与生态保护有机协调统一起来，关键是用好法治手段，让流域综合治理的法治属性充分彰显。
（二）专项治理与统筹治理相统一
习近平总书记曾深刻指出，当前长江生态环境保护修复工作“谋一域”居多，“谋全局”不足，“主动地”整体推进少。治好“长江病”，应当运用中医整体观追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。《长江保护法》第十八条规定“科学统筹长江流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护和绿色发展”。由此观之，“法律意义上的长江流域不仅指河流湖库等聚水区于一体、具有显著生态边界的自然空间，同时还是一个以水要素为纽带形成的、关涉流域内资源禀赋、人口分布、文化传承、生产力布局等诸多人文因素的行政管理空间。”因此，长江流域综合治理，必须从生态系统整体性和流域系统性出发，找出问题根源，从源头上系统开展生态环境修复和保护，而不是对具体的问题进行个别的整改，必须注重整体推进，在重点突破的同时，加强综合治理系统性和整体性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。
（三）区域治理与协同治理相统一
流域综合治理不是“一方之治”，上中下游都不可能置身事外、独善其身。水流域具有要素众多、关系错综复杂等特征，如果按照传统的行政区域划分治理单元，依据分段管理以及属地管理等一些单要素治理模式，必定会出现“九龙治水水不治”“上游污染下游遭殃”的循环往复局面。在流域综合治理过程中，必须打破“各吹各的号、各唱各的调”，突出流域统筹的治理模式，以流域水系作为治理单元，跨区域联动治理，统筹上下游、左右岸、干支流，坚持流域综合治理“一盘棋”的思维，实现“全方位协同治理、全地域协同治理、全要素协同治理、全过程协同治理”。
（四）执法协作与司法共治相统一
习近平总书记强调，要在生态环境各领域完善合作机制，从生态系统整体性角度提高区域可持续发展能力。流域具有整体性、系统性、复合型特点，不仅要做好流域治理过程中立法、执法的适应和反馈，同样更需要司法做出回应。纵观我国生态环境保护中存在的突出问题，大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、配合不到位等有关。加快完善法律规范和制度机制，强化制度执行,加强协作配合，是促进流域综合治理，实现流域高质量发展的关键。长江流域综合治理是一项复杂的系统工程，必须协调联动、整体推进，强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，推动上中下游地区的互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性。既要强化执法体系建设，也要推进司法协作共治，不断提升流域综合治理的法治化水平。
二、当前流域生态保护司法共治的困境
流域综合治理的司法保障应当体现流域的特性，探索适合流域生态保护和社会经济发展相适应的司法保障体系。在新时代生态文明建设的背景下，司法协作机制的广泛运用，为破解流域治理难题提供了新的思路和具体方法，推动了流域治理从零散化到系统化的转变，但仍面临着诸多发展困境。
（一）顶层立法支撑缺位
流域生态保护司法协作，基础是立法支撑。《长江保护法》虽明确了“国家建立长江流域协调机制”，并就系统治理作出了多个规定阐述，但在生态保护司法协作方面规定并不明确，导致在具体操作层面存在障碍。
1.机制约束之限。由于缺乏顶层法律制度或司法解释的支撑，各地建立的司法协作制度基本是在自主协商基础上，以“框架协议”或“备忘录”等形式呈现，政策性和宣传性明显大于效力性和制度性，导致在实施过程中出现更多随意性和不确定性。特别是在制度创新方面，由于缺乏法律基础，实际运行不能得到有效保证。
2.集中管辖之困。十八届三中全会以来，各地人民法院对环境资源案件跨区域集中管辖进行了探索，但改革试行的依据主要源于国家政策，而非三大诉讼法。在正常的法治实践中，下位规范的生成至少需要某种上位法的解释空间，否则就是对效力等级规则的直接违反。实践中的集中管辖变通于指定管辖，仅适用于特殊个案指定，在整体制度构建上“于法无据”。同时，由于各地做法不同，指定管辖的不确定性导致各执法司法机关的监督制约、协作配合被削弱，甚至出现运行不畅的问题。
3.裁判标准之变。除了程序法，司法协作还涉及实体法的运用。由于长江流域跨度非常之大，各地区在生态保护领域的裁量尺度不尽统一，审判机关、检察机关在理念、规则的把握上存在差异，导致裁量、处理结果不一致。各地打击破坏长江生态环境犯罪行为的力度不同，在行为人作案手段和产生法律后果大致相似的情况下，判决结果常常存在显然差异。检察机关在办理生态环境领域公益诉讼案件中，各地在个案的处理上也尚未形成统一规范。
（二）共治理念实践差异
长江流域跨越多个省市，由于各地经济社会发展、流域功能定位、产业布局、保护方式和执法标准的差异，基于行政区划分治的执法司法机关，也一定程度上存在司法保护地方主义，从“分河而治”到“共同治理”，还有很长的路要走。
1.区域割裂主义明显。从目前各地建立的协作机制看，长江流域生态保护司法协作带有一定的区域性特点，各地、各司法机关虽然一直致力于破除行政区划分割治理的僵局，但新的区域性协作格局尚未完全生成。各个司法协作机制之间的交流衔接有限，大多仅在协作机制内部、成员单位之间进行沟通协作，导致新的“圈层保护主义”和“排他主义”出现，从而使跨越更大区域的流域生态保护仍游离于“边缘地带”，背离了建立协作机制的初衷。
2.系统思维运用不足。由于大江大河的流域性特征，人类活动产生的影响不会局限于活动发生地，而是随着水的流动进行扩散，因此流域治理必须建立整体性、系统性思维。从现实情况看，当前涉长江流域生态保护问题诉讼纠纷跨区域状况较为突出，由此产生管辖、送达、执行、生态修复等系列司法实践问题。而基于不同地方政府的不同发展理念和方向，往往因缺乏权威指导干预，导致粘合性不足，出现本地偏私、履行协作义务不积极甚至不作为等状况，系统思维的实践空间受到挤压。
3.生态属性不够充分。流域生态保护司法协作是基于流域环境保护的特殊性和复杂性，为流域生态建设服务的。但目前产生的诸多协作，多是放之四海而皆准的共性条约，就长江流域生态保护的“个性”考虑不够，适应性不强。特别是在专门化和专业性的协作探讨上，还非常鲜见。如流域生物多样性保护、生态损害赔偿修复等生态保护领域特有问题，也是需要重点关注解决的问题，更是需要流域各地加强执法司法协作共同解决的问题，在目前的实践层面还属于“空白地带”，还有很大的探索发展空间。
（三）机制运行效果欠佳
制度的生命力在于执行，机制的价值在于落实。各地一些执法司法协作机制建立后，都在积极推动实质化运行，但距离实现常态化的互助协作、良性循环仍任重道远。不能否认，在各领域协作机制“井喷”之下，很多时候其象征性意义更大于实际意义，作用发挥并未达到预期。
1.协作主体外延不够。从实践情况看，过去流域生态保护司法协作最初主要在相邻地区执法机关、审判机关或检察机关之间，是典型的系统内部循环。近两年，内部协作圈层逐步走向成熟乃至饱和，慢慢开始“外拓”扩大协作范围，执法司法机关之间的协作日益增多，并渐成体系。但协作主体依然停留在公权力机关之间，协作主体的封闭性导致事权划分无法回应长江流域的整体性保护。实际上，包括企业、社会组织、公民在内的社会主体，在涉流域生态保护案件办理、生态补偿修复、环保宣传等方面都有着不可替代的积极作用，此类协作有进一步探索尝试的价值。
2.协作内容落地不够。从各地、各执法司法系统建立的框架协作看，协作明显更加凸显原则性，降低了可操作的具体规则性，在“协作框架”形成后，关于执行问题的探讨经常“不了了之”，使得协作紧紧停留在“形式上”和“书面文件上”。同时，协作协议是基于各地对长江流域生态环境治理与保护的共识而协商一致的产物，很可能因情势变更在具体落实过程中发生变化，最终导致协议缺乏执行力而无法达到预期效果。
3.协作运行程序不明。从可查阅的很多协作机制看，大都只规定了协作的方向和内容，协作机制的启动程序、日常管理等具体运行模式并未作出全面规定，协作机制成员单位之间的纽带联系并不紧密。协作更多发生在某几个成员单位之间的个案办理协同上，或者是某个成员单位出于临时性的“宣示性”活动需要，对其他单位进行召集，比如开展联合环保宣传活动，更多是“临时起意”，成员单位的参与程度和参与质量基本不可控。同时，实质化的协作主要发生在生态环境破坏之后的办案配合环节，机制前移作用发挥不明显，有悖“预防为主，防治结合”的环境资源保护原则，也成为影响机制运行效果的重要因素。
三、长江流域生态保护司法共治的实现路径
流域综合治理涉及多方利益主体、多种利益形态，司法保障必须做到平衡、协调，实现多元共治和统筹发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视长江流域生态环境保护，习近平总书记先后三次主持召开推动长江经济带发展座谈会，并多次作出指示批示，强调“共抓大保护、不搞大开发”，为流域司法共治提供了科学理论指导。
（一）思想之变：树立协作共治的司法理念
1.强化全流域理念。理念是行动的先导。流域是具有系统性、关联性和动态性的有机系统，包含生态、社会、经济等子系统，也涉及相当多的关联要素。必须对表对标习近平总书记指示批示精神，完整准确全面贯彻落实“十六字”治水思路，加强上中下游、干流支流河湖水系、水下岸上等全体系的共治协作，打破各个协作机制之间的壁垒和屏障，推进流域综合治理、系统治理、源头治理，推动实质性的全流域治理。
2.强化整体性理念。2019年4月，最高人民检察院印发《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，要求在办理长江流域生态环境资源案件中，坚持统筹协调、系统治理，确保案件办理质量和效果，实现惩治犯罪与修复生态、纠正违法与源头治理、维护公益与促进发展相统一。2021年2月，最高人民法院发布《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》，将“坚持统筹协调、系统治理”，确立为长江司法保护理念之一。司法协作机制的实践中，理应加强流域各类生态要素的统筹和各地社会经济利益的平衡，实现流域生态整体性和系统性保护。
3.强化协同性理念。系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的，协同做得好，系统的整体性功能就好。反之，如果一个管理系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，甚至陷于一种混乱无序的状态。实现流域司法共治良性循环，必须进一步深化协同理念，整合汇聚协作单位优势资源，加强功能和作用协调，推动产生耦合效应，实现分工合作、互促互补。
（二）模式之变：建立协作共治的工作格局
1.丰富协作主体。积极回应长江经济带高质量发展中的司法诉求，探索建立公权力机关与社会组织、公众之间的协作机制，发挥专家学者、社会组织、人民监督员、人民陪审员、乡贤能人等社会主体在流域生态保护中的积极作用，实现社会资源的最大化利用。强化“数字检察”、智慧法院等信息技术支撑，融合大数据、人工智能、区块链等信息技术的应用，实现流域各地司法机关信息资源共享。全面升级“一站式”服务功能，充分运用“云上”服务系统，在线办理司法案件，实现案件信息汇聚、数据共享，为生态保护案件大数据分析应用、跨地区跨部门生态保护协同治理提供有力支撑。
2.扩大协作范围。通过建立有效的的协作机制，促进刑事、民事、行政及检察公益诉讼有机衔接，强调损害担责、全面赔偿等原则的运用和环境侵权惩罚性赔偿制度的准确适用，加大对环境污染、生态破坏行为的责任追究力度。准确适用民法典绿色原则和绿色条款，深刻理解立法宗旨精神，全面把握意思自治与绿色干预、物尽其用与绿色使用、经济发展与生态保护“三组关系”，提升跨域生态保护案件办理质效。同时，可以在跨区域案件信息共享平台搭建、跨区域生态补偿修复等当前较为薄弱甚至“空白”的领域，加强协作探索，放大协作效果。
3.明确协作方向。加快协作专业化进程，探索建立环境资源案件集中管辖、统一办理制度，打造与长江大保护要求相适应的专业化生态保护案件办理团队，构建新时代生态环境资源司法保护新模式。着力统一法律适用，共同加大《长江保护法》实施过程中“行民交叉”“刑民交叉”等重难点问题的研讨，平衡流域生态环境保护力度，努力办理一批精品案件、推出一批调研成果、创造一批工作经验、培养一批优秀人才，以司法保护实际成效促进长江流域综合治理。强化司法职能延伸，加强案件办理中发现问题的研究，及时提出检察建议或司法建议，促进生态保护诉源治理。
（三）机制之变：强化协作共治的制度保障
1.完善配套立法。流域生态保护司法协作机制的良好运行，离不开科学完备的法律规范作为支撑。《长江保护法》立足中国国情进行了体制机制创新，但有些规定还是比较原则，亟须进一步完善相应的配套立法，明确长江流域综合治理的具体问题。要从流域的整体性特征出发，对《长江保护法》涉及的立法问题进行梳理，对类似“支流”的概念问题予以立法解释，进一步明确相关法律概念，确保精准实施。同时，探讨通过对诉讼法进行调整，让生态保护案件跨区域集中管辖有法可依。对协作实践中法律适用、案件办理形成的成熟经验和共性规则，及时上升为司法解释等规范性文件，提供普适性指引参考，统一裁判尺度，提升办案质效。
2.规范运行规则。发挥中国特色社会主义制度优势，进一步完善长江流域综合执法司法体系，细化司法共治框架协议内容，规范联席会议、研讨交流等日常场景应用，为提升《长江保护法》的实施效能，提供良好的执法司法体系支撑。积极推动构建统一的流域生态环境监测体系，建立长江流域跨部门、跨区域水生态环境保护联防联控和信息共享机制，定期开展重大疑难案件、紧急环资事件等研讨，共同解决法律适用问题。加强司法保护与行政保护的关系协调，依法监督、支持行政机关履行长江大保护的职责，形成司法保护与行政保护的合力，实现更大范围、更深层次的协作共治，为长江大保护提供更高质量、更高水平的司法服务和保障。
3.前移协作端口。落实“预防为主”理念，发挥预防性公益诉讼作用，加强事中事前生态环境司法保护，尽量避免生态环境损害的发生或扩大，贯彻关于构建现代环境治理体系的指导意见，深化生态环境保护信息共享、案情通报、案件移送制度。充分发挥司法的规范、指引、评价、引领作用，通过发布生态保护检察公益诉讼、环境资源审判典型案例等方式，实现办理一案、教育一片、保护一江的司法效果。加强联合普法宣传，运用协作成员单位的资源力量，全方位开展《长江保护法》等法律法规的宣传宣讲，发布长江流域生态保护白皮书，既展示流域生态保护成效，也彰显决心与力度，推动形成全社会共同参与的浓厚氛围。创新法治宣传方式，加大新媒体推广使用，构建适应大数据时代要求的全媒体、立体化宣传机制，讲好新时代长江生态保护法治故事，营造良好舆论氛围，增强人民群众主动参与的法治意识和行动自觉。
习近平生态文明思想和习近平法治思想内涵丰富、博大精深、系统完备，二者相互印证、互为补充，为我国生态领域法治建设提供了坚实的理论支撑，也为我国长江流域生态司法共治指明了努力方向。各执法司法机关既要认真干好“自己的事”，也要努力做好“大家的事”，多点发力、多方联动、多措并举，共同绘就长江大保护的完整画卷。
作者姓名：史常富
工作单位：建始县人民检察院
职务：建始县人民检察院党组书记、检察长
