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许黎明、邓忠:城镇化进程中“两违”领域职务犯罪问题探析——以湖北省来凤县为例

时间:2016-08-15 来源:来凤县人民检察院 访问量:

  摘 要城镇化的迅速发展,促使土地价值不断攀升,在这种价值巨大利益的驱动下,国家公职人员知法犯法在“两违”领域频繁触法,职务犯罪问题不断涌现。本文以湖北省来凤县人民检察院查办的“两违”窝案为基础展开调研,深入剖析该类职务犯罪发案原因及特点,并尝试提出预防对策及建议。 

  关键词:城镇化 “两违” 职务犯罪  原因  特点  建议 

    

  “两违”是指“违法用地”和“违法建设”。具体来说,“违法用地”是土地使用者或土地占有人未按照或者有意曲解、规避《土地管理法》、《城乡规划法》及其他相关法律法规的规定,擅自处置土地的行为;“违法建设”是指未取得《建设工程规划许可证》或者擅自改变、伪造《建设工程规划许可证》违反城市规划进行建设的行为。 

  近年来,随着各地经济的不断发展,人民生活水平的不断提高,城镇化建设进程也不断加快,土地价值也如黄金般不断攀升。在这种价值巨大利益的驱动下,城管、国土、规划等单位国家公职人员利用自身职权,知法犯法,执法犯法,频繁在“两违”领域大肆攫取利益,导致“两违”领域职务犯罪案件不断上升。早在2013年,两会最高检《工作报告》中曹建明检察长就强调:“要加大惩治严重经济犯罪力度,依法查办和预防公共资金、国有资产、国有资源监管和城镇化建设等方面的职务犯罪”。可见,城镇化建设过程中引发的职务犯罪已成为检察机关重点打击的区域,“两违”问题是城镇化快速发展的进程中诱发的,当然也在打击范围之内。那么,作为检察机关尤其是身居城镇化建设一线的基层县检察院,该如何发挥检察职能,掐准“两违”领域的职务犯罪症结所在,为城镇化建设保驾护航,将是检察机关面临的一道课题。 

  一、城镇化进程中“两违”领域职务犯罪特征 

  城镇化不断推进同时,“两违”领域职务犯罪特点也清晰可见。以湖北省来凤县为例,20153月以来,该县检察院反贪局一举侦破该县“两违”窝案,截至目前立案侦查2323人,涉案金额达200万余元。通过对此窝案进行剖析,可以发现当前“两违”领域职务犯罪具有以下特点: 

  (一)行贿、介绍贿赂和受贿、索贿呈链条式犯罪 

  来凤县检察院已立案侦查的23件“两违”职务犯罪案件中,行贿案12件(1件行贿+介绍贿赂),受贿案7件(2件受贿+介绍贿赂),介绍贿赂案4件。该县“两违”背后职务犯罪主要表现为:一是“两违”办(来凤县两违清理领导小组办公室,以下简称“两违”办)工作人员不认真履行监管职责,对违法占地、违法建设行为巡查不到位、查处不得力,甚至为违建户通风报信,涉嫌受贿、索贿、介绍贿赂犯罪;二是违建户在建筑项目规划和设计审批中违反程序,未批先建、边批边建,为达到建成目的,或与住建、国土、规划、城管等行政执法人员互相勾结,执法人员放任违法占地、违法建房、抢修建房或通风报信等,最后违建户涉嫌行贿、介绍贿赂犯罪。 

  (二)执法人员权钱交易,象征性执法,查“两违”者吃“两违” 

  在案件侦查取证中,部分违建户向办案人员反映:以前没有“两违”办时不敢乱修屋,现在反而有了突破口,只要按修建层数每层送1万元就行……由此可以看出该县“两违”系统腐败的程度。执法人员权钱交易的腐败行为,主要表现在吃拿卡要、不作为或者乱作为,集中表现在以下四点:一是“两违”办执法人员发现违规建房户后,先以职务行为现场执法阻建,再以硬要、要挟手段索取贿赂,对请吃饭、烟酒、金钱来之不拒,默许违建户违规建房;二是部分“两违”执法人员明目张胆收受贿赂,对不给好处费的违建户“从严执法”拆除房屋或者扣押建房机械,待违建户送钱到位后才“绿灯放行”象征性执法;三是“两违”执法人员查处违建户时,以罚款的名义收取贿赂,放任违建户违规建房,但收取的“罚款”却进入了自己腰包;四是部分执法人员甚至为违建户通风报信,形成利益集团,“共谋发展”。以湖北来凤县“两违”办为例:“两违”办的司机李某与中队长唐某、黄某组成“利益集团”,李某利用负责给领导开车的便利,及时向唐某、黄某通报领导巡查的信息,而唐某、黄某收取各自辖区违建户钱财后,及时通风报信或者形式化检查执法,三人定期对账分赃,贯通利益渠道“共同发财”。20144月至201411月,短短7个月时间,三人非法收取贿赂64.8万元。 

  (三)违建户深谙行业潜规则,中间人瞅机兴“谋财之道” 

  一般情况下,违建户没有任何准建手续时,为达到违法占地、违规建房的目的,违建户会先主动找县“两违”办片区负责人或者“两违”办领导行贿疏通关系,得到默许后再开始建房;也有部分违建户采取“先斩后奏”的手段,先悄悄偷建,待“两违”人员检查执法发现后再重金行贿成交而保住房屋;由于“两违”办工作人员分管的执法辖区不同,这些执法人员之间有时会互相利用,所以他们不仅是受贿者,也会成为行贿者或者介绍贿赂者。另外,“两违”领域的贿赂链虽然以行受贿双方为主,但也给了其他不法分子可趁之机,从中发现了“生财之道”。从来凤县检察院反贪部门查办的“两违”窝案来看:“两违”人员或者部分与该县“两违”办工作人员有非法利益往来的违建户,利用与“两违”办工作人员熟识的便利,在介绍贿赂的同时自己也从中敛取钱财。以县“两违”办“五停”中队长李某为例,廖某因违规建房找县“两违”办中队长李某帮忙疏通关系,李某答应帮忙但要廖某额外给其2万元好处费,最后廖某共拿出7万元钱疏通关系,李某得2万元好处费后,将另外5万元送给县“两违”办管辖廖某片区的中队长黄某,之后廖某房屋顺利建成。又如:该县翔凤镇桂花树村违建户张某曾因自己和帮别人违法修建房屋而多次向县“两违”办李某行贿并与其熟识,在后来违建户胡某找张某帮忙给“两违”办李某行贿3万元时,张某从中获取2万元,李某仅得1万元。在介绍贿赂的同时,自己也从中获取非法钱财,隐形之中兴建一条“发财产业链”,这也间接助长了两违职务犯罪的猖獗。 

  (四)涉案人数多,层层腐败 

  来凤县检察院在查办两违案件中,除该县“两违”办常务副主任余某涉案51.9万元外,“两违”办下属前后几任中队长共5个人无一幸免全部被立案查办,涉案人员中年龄最小者仅有22岁,更有甚者为县“两违”办领导开车的司机李某也涉案30余万元。涉案人员之多、范围之广令人震惊。 

  二、城镇化进程中“两违”领域职务犯罪原因探析 

  (一)制度缺失,职责不清,缺乏有效监管是“两违”领域职务犯罪的根本原因 

  1、“两违”建筑处理程序太复杂,达不到及时处理的要求。湖北省来凤县强制拆除违法建筑的流程为:巡查中队呈报强拆对象名单→“两违”办领导集体审定→中队履行法定程序→督察组审核程序是否完善合法、情况是否属实并签订意见→报政府审批→公示强拆公告、拟定强拆方案,组织实施→强拆实施后,办公室凭政府审批的专题请示、强拆方案,拟定经费报告被政府批准解决经费。以上整个流程完成差不多要3个月的时间,而3个月足以让违建户修起一栋“两违”建筑,房屋修建完工后,本着人性主义一般不会拆除,更何况有成百上千的违建户都是这样,法不责众,以致形成“两违”泛滥。 

  2、“两违”办人事制度不完善,奖惩制度缺乏。来凤县检察院在查办案件过程中查询该县“两违”办中队长工作简历时发现,该县“两违”办干部任免太过随意,鲜有文件任免,一般都是主任会议决定,而且任职变动太大,有的中队长在这个辖区工作一、两个月就又调到了另一个辖区,不用说工作熟悉度有多少,也不考虑启动需要3个月才能完成的强拆程序能否走完,和下一任工作能否全部有效交接都是问题。另外,针对“两违”办工作人员巡查知情不报如何处罚相关制度也没有具体予以规定。 

  3、城镇建设征地后缺乏善后制度。城镇化建设不断加快的过程中,征地是扩大城镇面积必经的阶段。但征地后如果没有必要的善后措施及相关制度,如被征土地长期荒芜、被征地区边缘的建设规划不完整……无论是征地范围内还是被征地区边缘,都会产生一系列不良的后续反应。来凤县很多“两违”建筑都处于城镇化建设过程中被征地边缘,在被征地边缘购买土地修建自住房屋,虽然没有办理建房手续,但是政府也没有强力打击,监管松懈,所以政府也有一定的责任。 

  4、分工不明,职责不清。“两违”办成立之后,与“两违”建筑相关的事宜基本上都有“两违”办处理,“两违”办成立之前;“两违”建筑相关的事宜由国土、规划、公安等部门协同处理。成立“两违”办集中职权打击“两违”本来是政府职能管理创新的一种进步,但却没有建立有效的协调机制,没有明确“两违”办与国土、规划、公安等部门在打击“两违”领域的职权划分,导致出现了权力漏洞或者职能重叠,无法形成强大的打击力。 

  5、“两违”权力太大,缺乏有效监管。“两违”办成立之后,违建户要想违法占地、违法建房、违规水电上户只需要打通“两违”办这一个关口就行,只要“两违”办不制止,违建户可以毫无顾忌的修房,“两违”办出具水电上户函后水电公司就可以给违建户水电上户,缺乏有效的权力制约,导致“两违”办权力泛滥。来凤县检察院侦破 “两违”窝案时,就是以该县违建户通过“两违”办违规水电上户为突破口。 

  (二)城镇化进程加快,土地资源供需矛盾突出导致权力寻租空间广阔是客观原因 

  当前,随着县市经济建设的不断发展,加上国家对土地利用政策监管严格,必将造成用地需求与供地不足之间的矛盾,再加之城镇化建设不断加快,这种矛盾会越演越烈,土地价值也不断飙升。于是,不法利益寻租者便将目光瞄准了国土、规划、住建等部门或者“两违办”这样的临时机构;同时,寻租对象的权力相对集中,权力运行程序复杂并缺乏透明度,监督机制不够完善等均可能导致职权部门权力滥用,给不法利益寻租者可趁之机,行贿、受贿等腐败现象便随之产生。 

  (三)公职人员职业道德素质低下,目无法纪,经不住利益诱惑是“两违”职务犯罪的直内在原因 

  法律制度是为了维护社会公共秩序而制定的,制定和实施也都是人为的,一旦实施法律制度的人员道德素质或者职业操守低下,再好的法律也可能变成一张空纸,再严的制度也会被钻空子。在从事非法活动更加有利可图而且所冒风险甚小的情况之下,人们往往置职业道德约束于九霄云外,而一味追求自身利益最大化,从而诱发职务犯罪。湖北省来凤县检察院在查办案件过程中发现,该县“两违”办干部任免比较随意且职业素质低下,学历偏低,受贿工作人员基本上怀着法不责众的心理,心想“两违”办是临时机构,各项制度不健全,手中有权,过期作废,故而面对诱惑时,明目张胆受贿,最终滑向犯罪的深渊。 

  (四)政府“两违”政策制定不完善、宣传不到位,问责惩处力度不够是“两违”领域职务犯罪的外在原因 

  现实中,人民群众的法律意识是比较淡薄的,对集体土地的性质和合理利用缺乏正确的认识,可能会存在随意改变土地用途或者买卖租赁的行为,这就需要政府结合当地实际制定相关政策并加以正确的引导。而一些执法部门,尤其是“两违”办或者最基层乡镇机构,对滥用土地的行为不闻不问或者默许、纵容从中谋利,有些干部甚至带头滥用土地违规建房,没有发挥应有的管理职能,这就需要政府完善问责惩处力度。 

  三、城镇化进程中“两违”领域职务犯罪预防对策 

  ()建立健全“政府领导、部门协同、公众参与”的“两违”管理共同责任机制,重拳出击,综合治理“两违”行为 

  “两违”领域的职务犯罪是依托“两违”行为而产生,因此,建立健全“两违”管理机制才能从源头上遏制“两违”行为。 

  1、建立健全相关管理部门和司法机关联合办案机制,严惩“两违”领域犯罪行为。在惩处“两违”过程中,公安、检察院、法院、国土、规划等部门密切合作,充分运用依法强拆、立案侦查、审判及强制执行等机制,多管齐下打击“两违”,形成“露头就打、见违就拆”的强力打违震慑效应和“不敢违、不能违、不愿违”的群众效果。 

  2、推进“两违”信息公开,建立“两违”黑名单,增大违法成本。“两违”执法行为中的私下权钱交易、暗箱操作是导致“两违”执法形式化的重要原因,因此,要消灭滋生“两违”职务犯罪的温床,就必须提高执法透明度,将政府的“两违”政策、“两违”对象、违建信息、执法流程等公之于众,建立健全“两违”行为公开举报和公开处理制度,完善举报和内部举报奖励制度。另外,在《城乡规划法》的范围内,大幅度提高“两违”处罚标准和罚没标准;针对已建的“两违”建筑户主纳入“两违”黑名单,并通报住建、规划、国土、水电等管理部门,在这些户主申报行政许可或者报批有关业务时不予核准,已经核准的予以撤销,增大违建户的违法成本。 

  (二)完善“两违”相关政策制度,明确分工,有效监管 

  1、完善“两违”相关政策制度。进一步简化“两违”强拆程序,保证“两违”执法的快捷、有效;进一步完善“两违”执法人员的任免制度,明确执法奖惩机制,提高执法队伍的职业素质;补充完善城镇化征地拆迁过程中的相关制度。 

  2、明确划分“两违”办与国土、规划、公安等部门职权范围,建立有效的协调联动机制,弥补权力漏洞,针对“两违”行为形成强大的打击力。 

  3、明确县“两违”办的地位。县“两违”办虽然是临时组建机构,但是代表着国家行使执法权,所以,针对“两违”办地位要进一步明确,并制定有效的权力制约机制,防止权力独断、滥用。 

  (三)加大“两违”领域职务犯罪风险点的监控,建立预防职务犯罪协作机制 

  要有效预防“两违”领域的职务犯罪,就必须充分挖掘“两违”领域犯罪犯罪的风险点所在,梳理权力漏洞,规范权力运行流程,最大限度的限制权力寻租空间。从湖北来凤县的“两违”领域职务犯罪案件来看,该县“两违”领域存在着“黑色利益链”,要重点加强对以下人员的监控:一是违建户,作为利益链的原点和终点,通过行贿买权修建违法建筑;二是“两违”执法人员,利用职务之便查“两违”又吃“两违”;三是政府职能部门中具有审批权和执法监管权的人员,受贿与滥用职权交织;四是“中间人”,成为“黑色利益链”中的一环,自己既修建“两违”建筑,又作为中间人向“两违”办工作人员行贿。 

  ()强化执法人员道德素质和职业操守,提高执法水平 

  正确的从政道德是清廉的思想基础,良好的社会风尚是清廉的社会基础。检察机关在重点查处“两违”领域发案单位及党员干部时,也应及时建议相关单位加强对执法队伍的廉政教育,提高执法人员道德素质及职业操守。针对“两违”领域行政执法队伍结构复杂、管理机制不够规范、执法对象素质低下、执法任务相对繁重等情况,只有打造一批政策思想硬、执法水平高、廉洁自律强的执法队伍,才能切实执行国家规定,维护政府形象。 

  (五)堵疏结合,规范城市建筑,缓解城镇建设与社会需求矛盾 

  针对已建、在建的违规建筑或者可能会建的违规建筑,依照法律规定,结合当地实际进行处理。对于自住的已经修建完工的、不影响城市规划的建筑,视情况限期补办手续、补交税费、分情节处罚;对于自住或者修建出租出售的完工的、影响城市规划的建筑,依照法律规定,大幅提高处罚标准进行处罚;对于在建的或者可能会建的违规建筑勒令停建,接受处理。另外,完善建设用地市场准入制度,结合当地实际及时修改和完善城镇化过程中相关法律政策,与时俱进。 

作者:许黎明

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