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恩施土家族苗族自治州人民检察院

肖茜予:浅议检察官错案责任追究制

时间:2015-09-21 来源:来凤县人民检察院 访问量:

  [关键词]检察官  错案责任追究

  [摘要]检察官分类管理背景下,错案责任追究制度被视为确保办案质量的一项重要措施,错案的评价标准必须清晰而引人信服,应当应责而议确定错案责任承担的主体,坚持主客观相结合的原则,综合考量案件特征,引入“过程控制”有效降低错案率。 

    

  司法体制人员分类改革,检察官序列单独成行,根据权责相一致的原理,错案责任追究制度被视为确保办案质量的一项重要措施。强调并实施检察官办案责任追究,成为司法界广泛关注的问题,如何界定错案责任与建立追究制度,使其在检察实践与法治建设中更好的发挥作用,是值得我们思考的问题。 

  一、“错案”追究历史与现状 

  党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对我国深化司法体制改革作出了全面部署。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。相继出台的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》,也将司法责任制作为改革试点的重要内容之一,要求明确检察官办案的权力和责任,对所办案件终身负责,严格错案责任追究,形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。 

  从人类司法文明的历史进程来看,错案责任追究制度经历了一个从有到无的过程。在古罗马初期,错案追究制度就已存在,当时甚至允许不服判决的当事人同法官决斗。在罗马帝政以后,设立上诉制度,一经败诉,原审法官要受到刑事处分。在古代中国同样如此,司法官吏听讼断狱出入人罪,无论是故意还是过失,都要受到法律制裁。秦代“治狱不直者筑长城”。《唐律》集我国古代法律之大成,其“断狱律”对司法官吏断狱责任作了十分详细的规定。在现代法治社会中,司法扮演着极其重要的角色,占据相当重要的地位,以致有学者指出:“法治的含意与其说在于所谓法的权威高于一切,还不如说在于司法的特殊位置” 

  1993年,最高人民法院率先在全国法院系统推广错案责任追究制。其间,1997年党的十五大报告提出“建立冤案、错案责任追究制度”后,错案责任追究制作为各级司法机关的改革重头戏在全国各地迅速建立起来。1998年,最高人民检察院出台《人民检察院错案责任追究条例(试行)》,对检察人员错案追究出台了操作性方案,在实施十年基础上,2008年,最高人民检察院出台《检察人员执法过错责任追究条例》,其中将执法过错,界定为检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定,或者工作严重不负责任,导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。由此,执法过错的责任者(即错案的主体)是检察人员,包括各级人民检察院检察长、副检察长、检委会委员、检察员、检察辅助人员以及其他依法履行执法办案职责的人员。出现了错案,就应当追究责任者的责任,但是在以往的检察体系中,追究相关人员的责任存在一定难度。人民检察院组织法第三条规定,“检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。按照人民检察院组织法的规定,检察系统在长期的办案实践中逐渐形成了一套“检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的办案模式。这种办案模式,充分体现了“检察长统一领导检察院的工作”的原则,有利于保障对检察权行使各个环节的控制,但同时,在这一办案模式下,人人负责,层层审批,由于介入案件的人员过多,审者不定,定者不审,导致主体责任模糊,错案追究制度难以真正实现。从某种程度上讲,现在关于错案责任追究制的一切问题,可以归咎于我们如何评价和处理错案。而在司法改革大背景下,实行检察人员分类管理后,检察员依法履行办案职责,对授权范围内事项有权作出决定,并承担相应责任。目前探索的建立办案组织模式中,由一名检察员和若干检察官助理、书记员组成固定团队,检察员主办案件,对办案工作负主要责任,如遇重大案件,临时组织协调办案组协同办案,在这种以检察员办案组为基本办案单元模式下,一般案件的处理决定权归属检察员,重大案件决定权归属检察长或检察委员会,检察员的主体权利相较以前得到进一步体现,但同时一旦出现错案,责任模式相对清晰,检察员就必须承担相应的责任。   

  二、关于错案评价 

  在已经废止的人民检察院错案责任追究条例(试行)中,将错案定义为,检察官在行使职权、办理案件中故意或者重大过失造成认定事实或者适用法律确有错误的案件,或者在办理案件中违反法定诉讼程序而造成处理错误的案件。在此种情况下,错案的标准注重于案件结果。在新的执法过错责任追究条例中,对执法办案过程中应追究的违法行为进行了界定,应当说,更明确地界定了执法过错,错案属于执法过错的一种。但是对于错案的实质标准,在实践中界定十分困难。在以审判为中心的诉讼制度改革中,“错案”概念的重心在于判决的明显错误,衡量裁决正确与否的标准,一般而言是两个,即法律标准和事实标准。(1)法律标准,我们一般认为法律存在相对的确定性,但我们也决不可忽视其相对不确定性的一面,尤其在我国社会处于急剧变革时期,立法长期奉行“宜粗不宜细”的原则,法律缺乏应有的稳定性,而严密的法律解释制度与技术尚未形成,在此情形下,法律的不确定性就十分突出。如果我们以确定性程度差的法律为标准来追究所谓的“错案责任”,无疑会扩大追错者的主观随意性。(2)事实标准,所谓案件事实,是指案件的客观真实情况。实践上,司法依据的仅仅是法律所确认的一些事实,这些事实往往只是案件事实的一部分,甚至是一小部分,尽管可能是最重要的一部分。一些案件,与其说判决结果是法律逻辑的力量,还不如说是法官力量的逻辑,即法官根据国家代议机关授予的审判权力,根据自己的法律价值观对相互竞争的价值取向和利益诉求做出抉择。在实践中,有的案件即使法院认定无罪,由于认识上的分岐,也不一定可以认定检察机关办理了错案。司法实践中一些未进入审判环节的案件错案认定也比较复杂,如立案后撤案、起诉(或移送起诉)后又撤回等案件。在司法实践中,发生错案在检察环节存在的主要问题比较多。一些检察官对疑罪从无的理念尚未形成定势,口供主义重实体轻程序等惯性思维依然存在,审查判断各种证据时,综合全面度不够,对证据存在的疑点不认真核实补查,不认真分析论证,以致“带病”批捕、“带病”起诉。另一些案件,因案件的复杂性、特殊性和人情关系以及证据不到位等多种因素,有时对案件的处理不够及时。特别是证据上有矛盾和不足,而社会影响很大的案件,由于需要补充侦查久拖不决。这些案件在实体上表现为证据不足,在程序上反映为超时限,起诉可以因证据不足被判无罪,作撤案又涉及错立,在实践中是否将此类案件纳入错案范畴对检察官考核尤为重要。 

  三、完善错案追究制度的构想 

  错案处理指启动调查和惩戒程序,建立执法办案责任追究机制。问责机制只有科学合理,才能促进办案责任制的落实, 

  (一)错案责任承担主体 

  司法的判断性、独立性、中立性、亲历性等特征要求在保持检察一体原则的前提下强调检察官的相对独立,但是由于各方面的原因,目前检察人员整体专业化水平离成熟法治建设的相求尚有一定差距,尚不能推行完全的检察官办案责任制,在实践中,实行检察官办案组具有一般案件的决定权,检察长或检察委员会对重大影响案件进行把关。按照权责统一原则,主任或主办检察官在独立承办案件同时对案件质量负责,重大影响由检察委员会集体讨论案件,应根据检察委员会参会委员所持观点分清责任,若决定作出是基于检察员对案情的过失或误导性汇报,应追究主办或主任检察官的责任。鉴于办案组模式的存在,出现错案不应仅仅追究主办或主任检察官的责任,承担调取证据、认定或审查事实的检察辅助人员也应承担一定责任,也即对外实行检察官负责制,在检察机关实际追责上实行办案组负责制。 

  (二)明确错案认定范围 

  错案追究机制只有科学合理,才能促进办案责任制的落实,为了促进依法独立公正行使职权,必须保护出于合理的意念,根据其权限行事的检察官。许多国家都明确赋予检察官办案豁免权。当然,为了防止检察官滥用豁免权,一些国家对检察官的豁免权时行了限制,有的国家甚至不承认检察官的豁免权。在英国,皇家检察官都是政府雇佣的公务员,他们必须受行业机构执业规范的约束,如果他们违反了这些规范,可以对他们提起训诫程序。同时,他们不能免予民事刑事责任,检察官要对错误的监禁承担民事责任。在我国现行体制下,规定检察官完全的豁免权尚不具备条件,但应当规定检察官的正常职务行为不受责任追究,不能对于因办案认识分岐、适用法律见解不同导致的不起诉决定、无罪判决等追究检察官责任。根据具体违法行为的不同特征和构成可对责任作出细化,可对司法责任分为纪律责任、民事责任、刑事责任三类。依据责任轻重的程度,还可以将执法办案责任分为执法规范、办案质量、执法过错、违法违纪等不同层次,并明确不同责任的认定标准和问责措施。对于一般的执法瑕疵或案件质量不同的情形,不需要启动追责程序,而是在绩效评价中体现。对于执法过错责任,即严格意义上的错案责任追究,必须坚持主客观相结合的原则,考察检察官主观上是否存在故意或重大过失,客观上是否造成严重后果或恶劣影响,对于是否存在重大过失,应以一位敬业负责的检察官所应合理具备的注意及能力标准来判断。 

  (三)建立错案责任追究程序。 

  要使错案责任追究真正落实就必须改变以往单纯地由检察机关进行内部进行追究的模式,建立监督制约机制的错案责任追究程序。在各省级人民检察院成立错案追究委员会。由资深、公正的检察官组成,由它统一负责对以错案的认定与追责,克服司法部门保护主义和司法地方保护主义,维护司法的公正性与权威性。地市州级检察院可设立错案追究小组,认为是错案的可报省级检察机关错案追究委员会确认。笔者认为可以借鉴检察委员会的做法,发现错案时,可经错案追究委员会集体讨论,以少数服从多数的原则决定该案是否属于应当追究责任的范围,如果属于,则由错案追究委员会向办理错案的检察院检察长提出对有关检察官进行错案责任追究的司法建议书。被要求追责检察机关按照组织原则对检察官追究责任后报错案责任追究委员会备案。 

  (四)建立检察官职业责任制度取代错案责任追究制度 

  “在现代社会,法治与公正的程序是不可分开的,如果把法治看作是良好的法律能够普遍遵守,那么,法律必须要通过一套公正的程序规范下,法律才能得以正确的运作。”“只有在严格的公正程序的规范下,法律才能得以准确地适用于具体的案件,法律的正义价值才能在裁判中得以实现。” 错案责任追究制度对于确保司法权得以正确行使仅成为治标之策,要想确保司法公正得以实现,笔者认为,随着检察官素质的不断提高,应该在将来适当的时机建立“检察官职业责任制度”取代“错案责任追究制度”。 

  (五)利用“过程控制”有效降低错案率 

  程序公正是实现实体公正的前提,实体公正是程序公正追求的目标案件事实的复杂性、可塑性以及法律适用的或然性,都决定了实体公正内涵的不确定性,而程序本身的自治性、形式性、刚性和安定性则能够最大限度地保证程序公正内涵的确定性。检察机关的业务设置本身具有诉讼程序线索排列的特征,而案件流程管理作为以案件流程为核心,对规范检察权运行,降低错案率具有积极意义。近几年来,最高检在全国着力推行检察业务应用系统,综合运用计算机技术、管理工程、行为科学、信息论、控制论等技术,通过建设办案流程系统实现了各类检察案件(包括公诉、侦监、控申、反贪、渎检、民行、监所、检察技术)从受理、收案、分案、办理(侦查、审查、复查)、结案乃至归档全过程的案件流转和信息共享,实现了网上办案流程化,完整地表达了案件从进入检察机关受案到办结的全流程(跨不同部门、不同单位),并实现了对这个过程中的办理时限、案件定性等的跟踪管理。比办案流程技术化更重要的是,要在检察监督理念中建立“过程控制”的概念,以检察业务应用系统为平台,以容易发生执法司法问题的岗位和环节作为重点,进一步执法行为标准,落实工作责任,并充分利用检察业务应用系统的信息化和动态化,实现办案路径动态监督,力求及时预防与纠正,将办案差错的潜在因素消除在“过程”的萌芽状态,有效降低错案率。  

    

作者:肖茜予

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