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恩施土家族苗族自治州人民检察院

浅议恩施生态文化旅游圈建设 ——以检察工作为视角

时间:2015-04-29 来源:恩施州人民检察院 访问量:

   浅议恩施生态文化旅游圈建设

  ——以检察工作为视角 

       

    

  [内容摘要] “十一五”期间,恩施州委、州政府提出了"旅游兴州"战略,恩施的生态文化旅游得到大力发展。但是,因生态文化旅游圈的建设而带来的环境污染、矛盾纠纷、权力寻租等问题给检察工作带来新的挑战。检察机关要坚持服务大局,全面融入恩施生态文化旅游圈建设;要从强化诉讼监督、化解人民内部矛盾、积极发挥查办和预防职务犯罪职能作用等方面入手,为生态文化旅游圈建设发展营造公正的司法环境 

  [关 键 词]生态文化  旅游   检察 

    

  2013330,湖北省巴东县沿渡河镇村民因高速公路建设水毁财产,与宜巴高速公路建设29标段项目部发生纠纷,一村民在交涉过程中,被水泥罐车碾压致死。很快,多家新闻媒体对此进行了报道,网络也引发热议, 该事件引起了广泛关注。 

  这是一个个案,事件的最终处理结果需要调查取证、司法机关裁决;这也是一个缩影,映射出恩施经济社会转型过程中众多矛盾,既具有代表性也具有普遍性,不容忽视。当前,恩施正处于战略发展期,2011年恩施州经济和社会发展第十二个五年规划纲指出要坚持发展旅游业,把恩施州建设成鄂西生态文化旅游圈的核心板块和全国知名的生态旅游目的地,实现由旅游资源大州向旅游旅游经济强州的跨越。在此背景下,纷繁复杂的社会矛盾处理如若不当,将影响恩施的生态文化旅游圈建设。作为检察机关的一员,笔者更为关注的是检察机关如何在建设生态文化旅游圈的大背景下全面履行职责,强化法律监督工作,为恩施生态文化旅游圈建设提供强有力的司法保障。 

  一、恩施生态文化旅游圈建设概况 

  生态文化旅游,是一种结合生态和文化旅游的新兴旅游方式,旅游者游览自然风光、体察当地文化,自然环境不被破坏、当地文化得以传承、旅游产业大力发展以及当地人生活水平提高,旅游者、自然环境、社会经济文化呈现一种和谐状态。 

  恩施历史悠久,文化底蕴深厚——这里是200多万年前“建始直立人”活动的地方,是巴文化的发祥地和土家文化的诞生地之一,是巴楚文化、巴蜀文化的融汇地;这里有始建于公元1346年唐崖土司皇城;有被列入国家级非物质文化遗产名录的薅草锣鼓、利川灯歌(龙船调)和摆手舞、吊脚楼营造技艺等等。恩施自然资源丰富,森林覆盖率近70%,有“鄂西林海”、“华中植物基因库”的美誉,是世界著名硒都;区位优势得天独厚,东北与中国十大风景名胜之一、中国四十佳旅游景观之首的长江三峡相接,东与中国水电之都、新兴旅游名城宜昌相邻;南靠湘西旅游名胜张家界、凤凰城;西邻贵州武陵山脉主峰、中国五大佛教圣地之一的梵净山;北抵旅游名城重庆;自然风光独具特色,奇峰异石、溶洞飞瀑、佳林名卉遍布,以“雄、奇、秀、幽、险”著称。目前,恩施州已初步形成生态旅游发展的基本格局,打造了一大批旅游精品景区景点,自然景观景区如恩施大峡谷、梭布垭石林,历史文化景观如土司城、枫香坡侗族风情寨、柳州城,人文景观如“女儿会”、“傩戏”;“十一五”期间,恩施州委、州政府提出了"旅游兴州"战略,把旅游业建成恩施州重要的支柱产业,把恩施州建成中国健康旅游基地和旅游目的地,恩施的旅游业得到大力发展;至2013年初, 恩施州已形成以州城为中心、方圆80公里范围内“1+10(15A景区+104A景区)的高密度、高A级旅游景区集群。 

  二、恩施生态文化旅游圈建设给检察工作带来的挑战 

  生态文化旅游圈的建设势必引起恩施州的巨大变化。相较于传统的旅游方式来说,生态文化旅游有其自身独特性,是一种可持续发展的旅游。它强调遵循的生态规律,处理好自然与人以及人与人的矛盾,使人、自然、人类社会达到和谐统一的状态,是一种旅游者、当地居民、旅游经营者、政府和社会组织等广泛参与的立体旅游模式。恩施的经济社会随着生态文化旅游的开展发生变化——不仅自然生态资源保护和利用观念开始兴起,少数民族脱贫致富途径也更具可持续性,而且文化事业得以迅猛发展,产业结构得到科学调整,等等。但是,因生态文化旅游圈的建设而带来的环境污染、矛盾纠纷、权力寻租等问题给检察工作带来新的挑战。 

  (一)人与自然的关系趋于紧张——生态文化旅游圈建设与自然环境的保护不同步 

  目前,恩施州生态文化旅游的发展还停留在初级阶段,旅游资源的开发是政府、开发商甚至民众更为看重的一面,而旅游本身对环境的影响、对资源的破坏甚至对本地文化的冲击则常被无意识的忽略。“恩施生态文化旅游圈”概念的提出标志着一个发展机遇,意味着更大的市场、更多的游客和消费。为了契合这个发展机遇,各种建设项目、楼盘道路如雨后春笋般的涌出,建设速度只争朝夕。在强烈的发展动机驱使下,缺乏深入调查研究和全面科学论证的盲目地粗放式开发比比皆是;景区日渐人工化、商业化、城市化,开山炸石、砍树毁林,搭建毁景障景建筑时有发生;伴随城市人口急剧膨胀而产生空气质量降低,水污染程度加深,大量森林被砍伐,珍惜动植物正在锐减甚至消失,固体废弃物垃圾增多,白色污染加重等。201316日,湖北省省环保厅、省环境监测中心站公开发布全省重点城市空气质量日报,1412时至512时恩施属轻度污染,首要污染物为可吸入颗粒物,污染指数达155,全省最高。16日,湖北环境保护网公布的湖北城市空气质量日报显示,当天恩施仍属轻微污染,首要污染物为可吸入颗粒物,污染指数达101,全省最高,也是全省空气质量唯一没有达到优、良的城市。”[]恩施作为全省唯一一个森林覆盖率达到70%、且以旅游业为支柱产业的地方,空气质量确如此之差,环境破坏之大不言而喻。检察机关面临如何通过职能的履行缓解人与自然之间的紧张关系、保障恩施青山绿水的自然环境的挑战。 

  (二)人与人之间的矛盾突显——生态文化旅游圈建设与当地民众生活发生冲突 

  对恩施来说,高速、铁路的开通颇具里程碑式意义。恩施州历史悠久、山川秀美,旅游资源丰富,但长久以来交通不便,航空线路少、航班少、票价高,公路等级低、里程远,旅游发展受到限制。20104月沪蓉高速开通,同12月宜万铁路开通,制约恩施旅游发展的瓶颈问题得到缓解。根据恩施旅游委信息中心的数据统计,在高速、铁路开通的第二年,2011年1至10月,恩施州接待旅游者1491万人次,实现旅游收入78.9亿元,同比分别增长74.61%和99.78%。 

  近年来,为大力发展旅游业,兴建生态文化旅游圈,恩施加快交通运输建设,提出要建立“集铁路、公路、航空、水运等运输方式相衔接的立体综合交通运输体系”,实现“八县市至州城‘两小时交通圈’及与周边主要城市的快速连通”目标,相继开工建设渝利铁路、宜巴高速、恩来高速、恩黔高速。交通运输体系的建设对于恩施生态文化旅游圈建设来说是必不可少的,但是,不可忽视的是,随着建设脚步的加快,现有的土地供应、城市布局愈发不能满足需要,征地、拆迁日益频繁。短时期内大量的征地、拆迁必然引发利益冲突,产生矛盾纠纷,处理不当将引发社会问题。被征地/拆迁的农民/居民与政府、开发商之间的矛盾纠纷、甚至被征地/拆迁农民/居民之间的利益冲突层出不穷,被征地/被拆迁的农民/居民的合法权利如何维护?其不合理要求又如何处理?大量失地农民流入这个城区面积只有中心城区仅为20平方公里的小城市(恩施市),城市自身的规模能否承载大量增加的生存压力?本文开篇所提到的巴东村民被碾死事件,也正是村民与项目部的矛盾纠纷没有在产生伊始即得到妥善解决的缘故。如何在新形势下化解社会矛盾、妥善处理群众的合理诉求,成为检察机关在为恩施生态文化旅游圈建设保驾护航面临的又一挑战。 

  (三)权力寻租机率随生态文化旅游圈建设开展而增加 

  权力是一种能够支配他人的强制力量。权力寻租即指公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。[]其实质是把权力商品化、资本化。一方面,公权者行使各种权力,对资源进行调控;另一方面,公权者本身也是经济人,如果客观上缺乏对公权者的有效监督和管理,而在主观上公权者缺失职业道德和崇高的社会不胜任心,此时,缺乏约束的公权者就渐渐丧失理性,利用手中的权力换取金钱以满足个人私利。恩施生态文化旅游圈建设离不开权力的运作,项目立项审批、工程开工建设、开通旅游线路等等都涉及到公权力的行使。随着建设的推进,权力运作活跃,直接掌握稀有资源的公职人员受到腐蚀的可能性明显增高,如若缺乏有效的监督,掌权者极有可能利用手中的权力不作为或者乱作为,为本单位、本部门或者个人谋取利益。近年来,恩施州检察机关在实施水流域治理、长土工程、天保工程、退耕还林等能源资源、生态环境工程项目中,立案查处贪污贿赂案件2025人,查处玩忽职守、滥用职权破坏能源资源和生态环境的国家机关工作人员8人。随着生态文化旅游圈建设的推进,类似的职务犯罪案件数量也将上升,检察机关面临如何有效查处维护社会经济文化有序发展的挑战。 

  三、全面履行法律监督职能,为恩施生态文化旅游圈建设服务 

  (一)坚持服务大局,全面融入恩施生态文化旅游圈建设 

  树立服务恩施生态文化旅游圈的意识。当前,恩施面临着难得的发展契机,国家深入推进西部大开发战略、进一步加大扶贫开发力度、武陵山经济协作区上升为国家战略;省委、省政府推进鄂西生态文化旅游圈建设、支持恩施州建设全国先进自治州;同时随着城市生态环境日益受到污染,回归自然、返璞归真,生态旅游、健康消费等观念渐入人心,拥有神奇秀美的自然和人文景观、独具地域特色和民族风情的恩施更是具备了巨大的发展机遇。但恩施州底子薄、基础差的现状还没有根本改变,也面临着经济发展方式深度调整,资源环境约束进一步强化的问题。 

  在当前恩施生态文化旅游圈建设推进的情况下,社会各界对司法公正和公平正义的要求愈加迫切。对此,检察机关必须清楚地认识当前的形势,增强大局意识、责任意识,科学把握发展规律,主动适应环境变化,全面正确地运用法律监督手段维护社会稳定,维护人民权益,调节经济社会关系,有效化解各种矛盾,自觉地把检察工作放在恩施生态文化旅游圈大局中谋划和推进,充分地做好应对各种困难和风险的准备,主动担负起保障和促进恩施生态文化旅游圈建设的重大责任。 

  (二)强化诉讼监督,为恩施生态文化旅游圈建设发展营造公正的司法环境 

  当前,我州正处于生态文化旅游圈建设飞速发展时期,社会问题伴随着经济增长凸现,刑事犯罪频发。在新形势下只有不断强化诉讼监督,才能为恩施生态文化旅游圈建设发展营造公正的司法环境。 

  首先,强化立案监督工作,提高监督质量、效果。检察机关要继续加强和规范立案监督工作,充分发挥立案监督在惩治犯罪、保障人权、维护司法公正和构建和谐社会中的重要作用;贯彻宽严相济的刑事司法政策,综合考虑案件的社会危害性以及是否有利于化解矛盾、节约司法成本等各个方面,突出立案监督重点;坚持数量、质量和效果相统一的原则,提高立案监督案件质量,切实做好立案监督后的跟踪监督工作。 

  其次,继续强化侦查监督。在立案监督中,重点监督社会危害性大,人民群众反映强烈,严重影响社会和谐稳定的重点案件。为防止立案监督案件立而不查,久侦不结,侦监部门要加强与公安机关联系沟通,实行跟踪监督,确保立案监督及时侦查终结移送审查起诉,确保了立案监督案件的质量和社会效果。在审查逮捕中,要加强对上提一级职务犯罪案件的监督;要坚持重大案件提前介入(包括审查起诉阶段的提前介入),规范侦查取证,引导固定证据;要强化法律监督调查和检察建议,纠正侦查活动中的违法行为;要严格延长侦查羁押期限审批审查,强化捕后监督。侦监部门还要充分发挥侦查监督职能,积极参加社会治安综合治理,不断扩展监督领域。不断加强与其他司法机关的沟通,解决打击犯罪中遇到的案件的定性、量刑、证据采信、适用法律分歧等问题,及时与当地党委、政府、政法委沟通联系,建立联席会议制度,共同研究社会治安综合治理的工作举措,形成打击合力。 

  第三,加强刑事审判监督力度。增强监督意识,认真落实公诉和刑事诉讼监督两项职能的适当分离制度。树立正确的抗诉工作观念,对确有错误的裁判,坚决依法抗诉;对裁判结果没有错误,但审判工作有瑕疵的案件,要积极提出检察建议,督促审判机关及时改正;对裁判正确的案件,要下大力气做好息诉服判工作,努力维护司法权威。严格执行职务犯罪案件一审判决同步审查工作制度。加大对简易程序审理公诉案件诉讼监督工作。 

  第四,加强民事行政检察监督。要以民诉法修改为契机,积极探索和开展对民事诉讼的检察监督工作,探索有效的监督方式,明确监督范围;积极督促提起诉讼、督促行政作为、支持起诉,在国家利益、社会公共利益遭受侵害而又无有效救济途径的情况下,能动发挥检察职能,督促行政执法管理部门依法履行法定职责。要积极发现和坚决查办民行诉讼中的徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪,维护司法公正。 

  第五,加强刑罚执行和监管活动监督,加强查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪。 

  要大力加强刑罚执行和监管活动监督,严格执行入所(监)、出所(监)检察,加强对刑期计算错误、违法留所服刑等问题的监督;加大对牢头狱霸、监管设施缺陷等安全隐患的监督。要强化监管安全防范监督,确保监管秩序稳定。坚决依法严厉打击被监管人员又犯罪活动,加强日常与重大节假日安全监督,严防监管事故发生,确保社会稳定。要全力维护被监管人合法权益,尊重和保障人权。通过检察官约见制度、深入“三大现场”个别谈话和设立检察信箱等方式认真受理在押人员及家属的申诉和控告。要严肃查办监管场所中的职务犯罪案件,通过依法查办监管人员职务犯罪案件推动监所检察法律监督。 

  (三)积极化解人民内部矛盾,努力促进社会和谐 

  首先,在执法办案过程中,贯彻落实宽严相济刑事司法政策,尽最大努力减少消极因素,尽最大努力增加积极因素,减少社会对抗面。除了依法严厉打击严重危害社会政治稳定和治安稳定以及严重影响人民群众安全感的严重刑事犯罪活动外,更加注意从有利于化解社会矛盾的角度出发,对部分案件坚决“从宽”。一是对未成年人犯罪案件。办理未成年人犯罪案件,应当坚持“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则。要全面考察涉案未成年人的性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及有无帮教条件等情况,除主观恶性大、社会危害重的以外,根据案件具体情况,可捕可不捕的应不捕。二是对人民内部矛盾引发的轻微刑事案件。对于因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微刑事案件,着重从化解矛盾、解决纠纷的角度正确处理,少用慎用逮捕措施。对于轻微刑事案件中犯罪嫌疑人认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行,社会危害性不大的,可以依法不予逮捕。三是对轻微犯罪的初犯、偶犯。对于初次实施轻微犯罪、主观恶性小的犯罪嫌疑人,特别是对因生活无着偶然发生的盗窃等轻微犯罪,犯罪嫌疑人人身危险性不大的一般可以不予逮捕。四是对群体性事件中的犯罪案件。群体性事件往往参与者的合理诉求与不合法的手段交织,多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织,群众的自发行为与别有用心者的插手、利用交织,一般性的聚集活动与极少数人打、砸、抢等暴力活动交织,问题十分复杂。必须正确区分两类不同性质的矛盾,坚持惩治少数,争取、团结、教育大多数的原则,正确予以处理。对于极少数插手群体性事件,策划、组织、指挥闹事的严重犯罪分子以及进行打、砸、抢等犯罪活动的首要分子或者骨干分子,要依法严厉打击,该捕的应当依法批捕。对于一般参与者,要立足于教育,慎用逮捕措施。 

  其次,民行检察部门履行职能坚持监督与息诉相结合,有效化解矛盾纠纷。民事行政申诉案件,量大面广,纷繁复杂,这些申诉案件普遍存在着不稳定因素,如果处理不好极易造成矛盾激化,影响社会稳定。民行检察部门要牢固树立“大稳定观”,从维护社会和谐稳定的大局出发,在办理每一起民行案件过程中,坚持监督与息诉相结合,自觉把化解矛盾纠纷贯穿于执法办案的全过程,正确处理加强法律监督与维护裁判稳定性的关系,对办理的不立案、不抗诉、不提请抗诉案件加大释法说理力度。同时,要做好风险评估工作,在办理申诉案件过程中,注意把风险评估作为办理案件的重要环节,坚持有效预防、源头治理、及时化解的工作思路,在作出是否立案、是否抗诉等决定时,充分考虑申诉人、对方当事人及其他相关人等存在的风险情况,既注重案件的法律效果,又注意办案可能引发的社会风险,并对潜在风险做好应对预案,分解任务,落实责任。 

  (四)积极发挥查办和预防职务犯罪职能作用,为恩施生态文化旅游圈建设创造良好环境 

  检察机关在打击和预防职务犯罪方面有着相当丰富的经验和工作资源,可以将这些经验和资源运用在生态文化旅游圈建设中。一是要突出重点,采取积极措施,集中力量查办职务犯罪大案要案,严肃查办发侵害民生民利的职务犯罪。二是要加强对渎职侵权犯罪的理论和实践问题的深入研究,加强对渎职、侵权案件的查处力度,依法查处有关职能部门在履行生态环境保护职责过程中发生的渎职犯罪,促使国家机关工作人员严格依法行使权力。三是要要构建有效的惩防体系,实行预防职务犯罪与工程建设同步,全程跟踪涉及林业、水利、污染防治等环保工作基础设施建设的工程、项目和民生保障工作,保障涉及环保项目投资的资金安全;与林业、水利和环保等部门加强联合办案及有关工作的协调配合,有效整合生态环境综合治理资源,形成保护生态环境的强大合力。 

  (五)保障民生服务群众,积极参与以改善民生为重点的社会建设 

  在恩施生态文化旅游圈建设大局中,我州检察机关要切实增强检察职能,积极参与以改善民生为重点的社会建设,紧紧抓住关系民生的突出问题加强法律监督力度。要依法惩治发生在群众身边、损害群众切身利益的犯罪活动。严肃查办社会保障、征地拆迁、移民补偿、医疗卫生、教育、就业等领域发生的职务犯罪案件,依法查办国家机关工作人员利用职权实施的刑讯逼供、非法拘禁、破坏选举等侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪案件。依法及时介入重大责任事故调查,坚决查办国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守造成重大安全生产事故的犯罪案件。加强对涉及劳动争议、保险纠纷、人身损害赔偿等民事审判和行政诉讼的监督,依法监督纠正显失公平的裁判,维护弱势群体的合法权益。注意发现带有倾向性、苗头性的民生诉求,配合党委、政府和有关部门从源头上进行化解。进一步加强涉检信访工作,积极排查化解矛盾纠纷,必须坚持检察长和业务部门负责人定期或预约接访制度,及时依法解决群众的合理诉求;必须坚持以人为本、关注民生的要求,下大力量协调解决“法度之外、情理之中”的问题,做好个案补偿、救济工作,把影响稳定的因素化解在基层。 

  同时,检察机关要保障和改善民生,就要切实增强保障公民在诉讼中各种权利。当前,恩施建设突飞猛进,矛盾纠纷激增,任何个案处理不当都可能成为影响社会稳定的导火索,从而影响恩施生态文化旅游圈建设。检察机关作为“法律守护人”,保障公民诉讼中的合法权利更具改善民生意义。 王岚,恩施州人民检察院法律政策研究室干部,15826666289 

 

 

  


  [] http://weather.mipang.com/tianqi-6719/news-1506300.html 

  []叶琦 权力寻租犯罪的“新变种”——雅贿犯罪的现状、成因与防治对策研究  《犯罪研究》2011年第1期。

作者:王岚

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